财税改革将动哪些利益奶酪?

　　财税体制改革不仅关联到经济领域，还关联行政体制，涉及各个方面的利益关系。更何况改革已走过三十多年，剩下的任务更是难啃的硬骨头。本轮深化财税改革将触动哪些利益奶酪?待总体方案全文公布后，又如何破除阻力顺利实施?且听近期接受各家媒体采访的专家们如何评说——现代预算制度强调规范透明联办财经研究院院长许善达表示，在所有改革内容中，建立规范化的预算制度是最基本的前提，预算法的修订关系重大，属于整个财税制度的基石。

　　目前我国的预算公开有不少需要完善的地方。在北京大学法学院教授王锡锌看来，首先，部委公开预算的渠道太分散，各个部门都用自己的网站分别公布，老百姓需要登录不同部门的网站查询，不符合便利性原则;其次，公开的预算中往往缺乏要点，对于主要花钱的地方没有明确说明;再次，功能分类不够详细，没有分类到项目，也没有标明每个项目占用多少资金。

　　厦门大学公共事务学院教授张光认为，预算公开存在问题的根本原因，在于立法严重滞后和部门决心不大。张光称，预算公开真正走向制度化，必须做出三方面的改革：首先要强化预算法治化程度，修改完善1994年出台的预算法，改变预算公开立法严重滞后的局面;其次要切实保障公众对于预算的知情权、表达权、参与权、监督权，特别是要畅通公众参与预算公开全过程的渠道;再次要加强对预算公开中相关问题的监督与问责。

　　中央民族大学法学院教授熊文钊也表示，真正的预算公开应该由国务院制定预算公开的条例或者办法，来规定预算公开中的实体问题和程序问题。“老百姓如何获得预算公开的资料、发现问题后向谁提出、相关部门谁来回复、老百姓不满意回复时如何处理等问题，都应该由法律法规加以规定。”

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君还指出，人大审查预算的时间太短，应该参考国际惯例至少延长到4个月，给人大充足的时间审查，此外在预算编制过程中还要注意财政部门和职能部门的分工合作。他说，改进预算程序包括预算的准备、审查和执行三个环节，特别是在前两个环节，预算的准备和预算的审查中，应当着力加强人大的作用。

　　此外，中国政法大学财税法研究中心主任施正文提醒，最重要的是要尽快实施全口径的预算管理。这一点最容易被忽视，因为大家认为预算制度规范是立法层面的内容，但殊不知，若不能将所有的政府资金纳入统一的预算管理范围，一切的监督都无从谈起。

　　税制转变 抽肥补瘦

　　中国人民大学经济学院副院长刘元春认为，税收是中国未来财政体系里最核心的部分。目前以流转税和所得税为基础的税制不能适应下一步机制发展，以GDP增长为基础的税收体制重视了发展速度和发展规模，却不注重发展效率和积累效率。“从研究来看，未来必然会向财产税和所得税为基础的税制转变。”

　　7月初，财政部部长楼继伟接受媒体采访时表态，税制改革延续十八届三中全会以来圈定的税制调整方向，明确增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税六大税种引领税制改革。他也坦言，难度比较大的是不动产和金融业营改增推进工作。

　　此轮改革中，“营改增”改革已经启动。财政部财政科学研究所所长贾康指出，营业税可以说是地方唯一的主体税种，“营改增”后按现行体制75%划归中央，显然不行，中央与地方之间财力分配要重新作出整体设计，需要想方设法打造地方税体系，因此，“营改增”将倒逼财税体制配套改革。

　　随着营改增推进，贾康认为，原来百分之百归中央的消费税可能要让出一部分给地方。而房地产税2016年前后应该见到眉目，有望首先在地方税体系里逐渐成为支柱税收来源。“从全社会来说，这是一种所谓抽肥补瘦，让有支付能力的社会成员多交一些税，同时政府手里的钱可以再转回来，用于加快保障房建设，扶助弱势群体，推行基本公共服务均等化。”

　　中国社科院财经战略研究院院长高培勇称，服从于全面深化改革总目标，税收制度改革的目标应当也必须同全面深化改革的总目标在一起，以全面深化改革的总目标为出发点和归宿，而非沿袭以往追随经济体制改革步伐、以实现经济体制改革目标为出发点和归宿的惯例。

　　央地事权财力调整存争议

　　1994年分税制改革20年来，随着基层财政困难、地方负债和土地财政等问题逐渐凸显，央地关系从一个极端滑向另一个极端，中央地方政府间财政关系在财税改革中最受关注。

　　复旦大学经济学院副院长韦森在接受媒体采访时说，分税制改革的弊端是导致大部分钱被中央拿走了，地方收入相对少，但事权又落在地方。没有钱就逼着地方政府采取另外的渠道，一是卖地，二是向银行贷款，导致地方政府负债很高。

　　中央党校博导王长江指出，央地财权、事权不均衡带来的最大问题就是导致地方政府形象下降。“地方政府为了完成需要承担的事权，不得不增加财政外收支，加重企业、社会负担，还可能导致腐败滋生。”

　　中央财经大学财经战略研究院院长王雍君直言，地方债务问题都是体制逼出来的。他认为，现在的财政体制如果不做深入改革，地方政府永无宁日。他建议，目前应该把转移支付作为完善央地财政关系的突破口，主要路径是扩大一般性转移支付，压缩专项转移支付，一般性转移支付要采用因素法，以公式为基础进行分配。

　　中山大学岭南学院经济系主任徐现祥认为，中央财政应提供更多公共服务，比如基础教育、环境保护。一般视为全国性的公共服务，如果由国家来统一提供，每个人无论到哪都能享受，地方政府对于外来人口的公共服务压力就没那么大了。但是现在很多情况下都是地方政府在承担这一责任。“中央政府没有在一个制度框架内去提供全国性的公共服务，而是让各个地方政府来完成，但地方政府又只管自己的一亩三分地。”

　　审计署副审计长董大胜则表示，应按照事务性质、供给效率、受益范围等划分中央和地方政府间的事权。要明确一个原则：凡是涉及在地方范围内、地方政府可以办到的事务，就交给地方办理，不再作为中央事权。凡是能通过分税制解决的中央和地方间财力的划分，就没有必要通过转移支付来调整。“中国是一个幅员辽阔、各地差别很大的大国，应更多强调发挥地方的积极性，中央政府各部门不应谋求更大事权、包揽过多事务。另外，凡是市场能发挥好调控作用的，政府就不应该伸手干涉，也不需要财政资金的投入。”

　　大工程未必解时弊 警惕无形风险

　　习近平总书记在全面深化改革领导小组第三次会议上指出，财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君说，新一轮财税体制改革意义上可以和1994年分税制改革相提并论，但改革的重点完全不同。1994年改革的焦点是财政收入的划分，但此次改革的目标是建立现代财政制度，范围比上次要宽很多。

　　而在中国财税法研究会会长刘剑文看来，两轮改革最大的不同是，1994年的分税制财政体制改革是行政主导下的改革，主要靠行政命令来进行，而2014年的财税体制改革是由法治主导的改革。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希也表示，因为其涉及国家、企业和个人利益，财税体制改革更需要立法先行。

　　不过，面对新的改革蓝图，专家们普遍表示，未来最大的挑战仍是如何将这些改革举措落到实处。

　　刘尚希在日前做客新华网时表示，财税问题与国家宏观架构或行政体制紧密相关，如果行政体制的改革没能有效推进，财税体制改革就会非常困难。“逾越这些障碍，要靠高层下大决心，靠单个的任何一个部门，都无力解决。”

　　他还提醒，目前中央与地方的政府各个部门都成为了利益主体，都会考虑政策对自身有利还是不利，有利就执行，不利就不执行。这个深层次问题必须加以解决，否则，大家都会说出一大堆冠冕堂皇的理由，在相互的扯皮和博弈中，改革有可能停滞不前。应高度重视这种无形的改革风险。不过，政策落实不下去，并非完全是某些地方政府故意与中央唱对台戏，实际反映的也是体制问题。