阻止出境是税收征管法赋予税务机关实施欠税管理的重要举措，但该项措施的行使较为复杂和专业，操作细则不够明确，导致不少税务机关有疑虑，甚至不敢使用。

　　阻止出境逐渐成为清理欠税的重要工具
　　近年来，公民基于商务、移民、旅游和医疗等因素，出境行为越来越频繁，有成为常态之势。而税收征管法第四十四条规定了税务机关对未结清税款、滞纳金又不提供担保的欠税人，可以通知出境管理机关阻止其出境。这项制度涉及出境人身自由，不仅对欠税的外国人具有立竿见影的效果，在新形势下对一般欠税人也正在发挥出越来越重要的制度价值。

　　阻止出境逐渐成为清理欠税的重要工具，理由有二：一是从权利剥夺的价值次序而言，一般是先财产而后过渡到人身。因欠税而导致出境自由的限制，影响到当事人的人身权利，是一种较为严厉的惩戒。二是实践中很多欠税人出于社会影响、个人名誉等考虑，存在着无形压力，有前来清税的趋向。如果有的放矢地运用阻止出境，往往能够收到欠税管理之奇效。

　　运用阻止出境清理欠税需要刚柔并济
　　这项工作需要刚柔并济，既坚持对恶意欠税人实施强力清欠，也注重法治规范与流程打造。

　　以厦门市地税局为例，厦门市地税局近年来对阻止出境制度积极开展实践探索，从2012年至2017年4月共提起阻止出境案件13起，清缴欠税1.19亿元，有16起欠税案例的当事人被告知拟采取阻止出境措施后，陆续到税务机关主动清税，阻止出镜措施产生了较大的震慑效果。

　　规范管理，实行流程清单式操作。把复杂烦琐的提请布控流程打造成七个步骤，实行清单式操作指导。分别为：一、核实欠税情况;二、限期缴纳税款;三、发出催告;四、提请阻止出境前责成缴纳税款或提供担保;五、制作阻止出境行政执法审批表;六、提请省局布控;七、实施布控并下发阻止出境通知书。

　　可制订《阻止出境操作指引》，同时附上案例式文书模板，作为制度性管理规范印发基层实施。
　　多管齐下，打消欠税人消极清欠心态。欠税管理重在全盘统筹，阻止出境的提请并非“单兵突进”，应与催告催缴、税收保全与税收强制等清欠措施相结合，坚持“不清税不撤控”，打消当事人的侥幸心理。例如，2016年2月，厦门市地税局对一欠税公司行使催告催缴、查询银行账户与房产等常规清欠措施后，发现资产已转移，于是对其法定代表人提请阻止出境。该公司法定代表人从一开始的无动于衷到后来发现是全国联网式布控，几次出境均不成功，于是多次申请解除措施。但在税务机关不缴欠税不撤控的底线下，该公司终于陆续缴清税款4138万元，成为无资产清税的成功案例。

　　舆论引导，注意发挥社会监督作用。对当事人采取欠税清理措施的文书均要以书面通知送达，对未能联系上的企业以网站和报纸公告送达，形成社会监督。对已被阻止出境的欠税企业仍拒不清税的案例予以社会公告，形成舆论监督压力。实践中不少企业在这样的社会监督与压力之下自行前来清税。

　　税警协作，推进税收社会共治。阻止出境涉及多部门协作，要充分利用税警联络机制，强化与出入境管理机关、边防布控机关以及公安经侦等部门的协作，从而解决欠税人护照证件查询问题与实施布控的及时性问题。

　　文明执法，实施权利保障与人文关怀。实施阻止出境要注重法治理念。对一些欠税数额较小或者通过其他方式可以清税的，一般不予提请;强调在提请前，必须发出税务事项告知书，对欠税人作出责成提供纳税担保或清税的预先提醒;强调人文关怀，对一些因公益、重疾就医等因素出境的纳税人实行特殊情况的豁免。

　　对阻止出境的四个“审视”
　　从实践效果来看，阻止出境的开展在欠税管理领域大有可为。但该项制度尚有以下问题值得思考与改进。

　　第一，对法律依据与操作细则的审视：缺乏制度引领。
　　从法律层面来看，目前关于限制欠税人出境的规定散见于多个法律文件中，内容不够明确。直接法律依据是税收征管法第四十四条及实施细则第七十四条的进一步规定：“阻止出境的具体办法，由国家税务总局会同公安部制定。” 但具体办法目前可以找寻的是税收征管法颁布之前1996年的两项制度：《国家税务总局、公安部关于印发〈阻止欠税人出境实施办法〉的通知》(国税发〔1996〕215号)及《国家税务总局关于认真贯彻执行〈阻止欠税人出境实施办法〉的通知》(国税发〔1996〕216号)，规定均较为粗放。对于限制出境人身自由这么重要的税收举措，如果缺乏操作细则，基层执法存在较多疑虑，也容易形成执法风险。因此为适应新形势下的法治环境，必须在顶层设计上作出一个阻止出境的操作细则，利于基层执法。

　　第二，对采取阻止出境措施的裁量权审视：应设置提请的前提条件。
　　行政行为须考虑行政成本。首先阻止出境要有欠税数额起点。目前的依据是1996年《国家税务总局关于认真贯彻执行〈阻止欠税人出境实施办法〉的通知》的规定：“各地税务机关对欠税人实施出境限制应严格掌握，原则上个人欠税3万元以上，企业欠税20万元以上，方可函请公安边防部门实施边控。但对拒不办理纳税申报的，可不受上述金额限制。”这个标准放至当下已显过时。阻止出境所需执法成本不小，如果纳税人所欠缴的税款及滞纳金总额过低，则无采取的必要，应与时俱进，适当提高起点标准。其次，纳税人如果有财产用以保证税款的执行，从法治角度，税务机关应不采取阻止出境，避免造成当事人的人身损害。

　　第三，对欠税人权利保障机制的审视：应以税务机关作为责任主体履行相关义务。
　　首先是履行阻止出境的告知义务。法律规定了税务机关可以通知边防机关限制当事人出境，但何时告知纳税人被限制却没有明确。现实中出现不少纳税人到达边境才突然得知被限制出境，由此可能导致一些重大损失，这不符合现代法治精神。因此税务机关在阻止出境前应向当事人发出责成限期提供担保或清税的预警通知;在边防机关布控之后，税务机关也应予及时告知，督促清税。

　　其次是履行权利救济的保障义务。该措施同时牵涉税务机关和出入境管理机关。有观点认为实施布控行为的是公安机关，因此向公安机关申请行政复议与提起行政诉讼。笔者认为，正是税务机关的“通知”与“函请”，才导致当事人被“阻止出境”的后果。税务机关的“涵请”本质上应是一种请求协助执行，而公安机关的阻止出境只是履行协助义务。因此税务机关应作为行政行为主体，保障当事人行使复议或诉讼的权利救济。

　　第四，对如何进一步提升阻止出境措施成效的审视：打造社会共治格局。
　　为更好发挥阻止出境成效，应从打造社会共治格局入手。一要强化税警合作机制与社会信息共享机制的升级打造。进一步协调公安、出入境部门、工商、法院等部门，制定阻止出境措施运用的常态协作机制，形成欠税管理的社会共治格局，共促税收事业发展。二要强化社会征信平台的联网运用。将阻止出境的企业信息上传到社会征信平台，形成社会惩防体系，对被阻止出境的重大税收违法案件欠税当事人实施禁止高消费、融资等多部门联合惩戒，惩戒对象应通过立法扩大到实际控制人。三要强化国地税工作的联合开展。推动双方协作，互通信息，共同完善阻止出境操作细则，共同推进欠税清理。
　　(作者单位：厦门市地税局)