建立“扁平化”的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任，改进转移支付制度

当前财政体制仍然存在诸多问题，仅仅依靠修补性调整，已不能解决改革深水区所面临的深层次矛盾和问题。这要求我们必须在新的国内外形势下，果敢而慎重、坚定而持续地推进财税改革。中共十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。在最高层级的指导性文件中创新性定位和阐述了治国施政的核心理念—国家治理现代化，也创新性定位了财政与国家治理的关系，这就要求我们必须以建立现代财政制度为目标，推进全面深化改革目标的实现，适应新阶段发展的客观要求。

总体思路

在“五位一体”总体布局和“四个全面”顶层设计框架下对接财政改革与发展中的“问题导向”制度机制创新建设，健全完善中国分税制财政体制。中国“十三五”期间分税制财政体制改革的总体思路是：在明确政府改革职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，建立“扁平化”的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任，改进转移支付制度，按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下的转移支付与必要合理的横向转移支付，建立内洽于市场经济体制的财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配的财税体制；深化预算管理制度的改革；实行促进增长方式转变的税制改革；同时强化绩效导向。

基本目标

财政收支机制与安排要在“五位一体”、“四个全面”的框架下，全面体现国家治理意图。财税体制改革要把创造机会均等、维护社会正义，放在最为突出的位置，既加快财税自身的改革，又积极支持配合相关改革，着重建立机制、促进包容，使各级政府财权与事权相顺应，财力与支出责任相匹配的现代财政制度，服务于十八届三中全会的改革顶层设计与部署。包括以下基本目标。

1.合理定位市场经济目标模式取向下的政府职能。在市场经济中政府应从计划经济下直接配置资源的角色退位于主要在市场失灵领域发挥作用，提供公共产品与服务和维护社会公平正义。为履行政府公共职责，社会必须授权赋予政府配置（获取和支配）资源的权力，这其中便包括在配置经济资源中获取资金的权力（收入权）和支配资金的权力（支出权），现代社会通常表现为立法机关授权。分税制体制的整体设计，必然要求以政府在现代社会“应该做什么、不应该做什么”（“既不越位，又不缺位”）和政府对市场主体和纳税人的调节方式（经济手段为主的间接调控和“对事不对人”的规范调控）为原点，即以尊重市场和服务与引导市场经济的政府职能定位及其适当履职方式为逻辑起点，把财政事权（支出责任）的分级合理化与复合税制的分级配置税基合理化这两方面，在分级收支权的制度安排体系中整体协调起来。

2.健全立法授权、完善事权划分作为始发基础环节。分税制财政体制内容包括：事权划分、收入划分和支出及转移支付三大部分内容。其中，反映法律授权之下政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节，是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。因此，我们理应避免谈分税制改革问题时首先讨论甚至只讨论收入如何划分的皮相之见，而应全面完整、合乎逻辑顺序地讨论如何深化中国的分税制改革。

把某类事权划给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。因此，“事权”与“支出责任”两个概念其实并不完全等同，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述，并对接到实际操作层面的预算支出科目上。公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，带来对公共服务责任的合理有效制度规制以寻求公共利益最大化。

3.结合税制改革，合理划分税基。税种在中央、地方间的划分即税基的配置，一般认为要遵循如下基本原则：与国家主权和全局性宏观调控功能关系密切、或税基覆盖统一市场而流动性大的税种，应划归中央；而与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱，以及税基较为地域化、不会引起地区间过度税收竞争和需要“因地制宜”的税种，应划归地方。按此原则，如关税、个人所得税（主要部分）、增值税（主要部分）、社会保障税等应划归中央，如房地产税、资源税、特定地方税等应划归地方。

中国“94改革”后在收入划分上为考虑调动地方积极性，将税基大或较大的几个税种（增值税、企业所得税、个人所得税）作为共享税，但这些同经济发展直接相关、税基流动性特征明显的主力税种划定为中央与地方共享税，在一定程度上违背了收入划分的应有原则，结果是刺激地方政府承担较多的经济发展事权以及在相互之间实行过度的税收竞争（表现为争上投资、争抢税源等）。因此，“分财权（税基）”和“分财力（收入）”，均有其需遵循的科学规律和所应依据的客观内洽机制，不应简单按照人的主观意志与偏好行事，这方面人为的调控空间很有限度。

无论税种（税基）在政府间如何配置，收入是独享还是共享，其划分原则和共享办法与比例，在一个国家内应是上下贯通、规范一律的。即使那些不宜由中央或地方专享，出于过渡性的或甚至是长期理由不得不划为共享税的税种（如中国目前的增值税、企业所得税和个人所得税），也需要执行全国统一的分享办法和分享比例。

4.调整中央和地方政府间财政关系，完善转移支付制度。中国现阶段中央收入占比为50%弱的水平，无论与其它代表性国家相比，还是与中国中央政府所承担的宏观调控职责相比，都可说中央收入占比并不高。其实问题更明显地出在支出侧，即支出总盘子中中央占比过低（仅约为15%）、地方支出占比过高。2009年经合组织（OECD）成员国中央支出非加权平均值为46%，其中与中国可比的大国如美国是54%，英国是72%，日本是40% 。而中央与地方支出失衡背后的原因恰恰是政府间事权划分不合理导致的支出责任错配，政府间事权划分办法不规范、不统一，具有明显的非规范特色；同时新增事权多采取“一事一议”办法，无统一科学标准化的原则和方案遵循。中国有些中央应承担的事权如国防，现实中往往以“军民联防”、“军地共建”等名义较深度而无规范地扯入了地方；另一些也理应由中央承担的重要事权如经济案件的司法审判权，则几乎全部交给了地方，使得在地方利益眼界内非公平判决层出不穷。合理解决这些问题之道，不是减少中央收入占比，而是应调整事权和支出责任，相应提升中央在支出总盘子中的占比。

无论是考虑到“实现共同富裕”的社会主义本质，还是法治社会下基于公民“人权平等”提出的“基本公共服务均等化”要求，都客观地需要运用转移支付制度手段对财政资金余缺自上而下地在政府间进行适当调节。这种转移支付有效运行的基本前提就是“纵向不均衡”地由中央取得与其宏观调控功能相称的财力，进而去调节地区间的“横向不均衡”。在中国经过二、三十年“让一部分人和一部分地区先富起来”的发展之后，叠加迥异的自然地理环境，地区间经济发展水平差异巨大，“实现共同富裕”任重道远。新时期中央政府不可回避的一项重要责任，就是以合理方式“抽肥补瘦”，抑制地区间差距扩大。这种中央政府针对“横向不均衡”履行区域差异调节责任的物质前提，就是形成合理设计与可持续实施的中央、地方间“纵向不均衡”的财力分配框架。

所以，市场经济下分税制框架中必然内含的转移支付制度建设，在中国尤其重要，必须进一步按“长效机制”要求来打造并加以动态优化。相应地，中国转移支付制度建设目标包括平衡地方基本公共服务能力和实现特定宏观调控目标两大方面，分别大体对应于“一般性转移支付”和“专项转移支付”。

5.改进预算管理制度，完善政府预算体系。预算制度是现代财政制度的核心，预算管理改革要助推现代国家治理体系的建设，完善国家筹集、分配和使用资金的方式。良好的现代预算制度，应遵循十项国际公认的基本原则：全面性、原则性、合法性、灵活性、预见性、可审议性、真实性、透明度、信息量和诚信度。这也是中国预算管理制度完善的方向和目标，包括实现预算的全面性，即要求将所有的公共资金纳入预算，建立全口径的公共预算体系；提高预算的透明度，即预算公开，扩大各级政府预算公开的范围和详细程度，特别是三公经费等具体内容以及政府间转移支付的计算确定方法等；实行中期财政规划管理，克服年度预算的短视性弊端，为适应新常态下宏观调控的改善提供有利条件，为支出结构的优化调整提供一个可操作的时间基础和资源基础等。

路径

根据“94改革”以来分税制深化改革不如人意的突出矛盾和真实问题，在提高国家治理能力和治理现代化背景下，建立现代财税体制的路径应包括以下方面。

1.以政府扁平化改革为框架。近年来，以部分地区“省直管县”改革试点和“乡财县管”方式改革试点为切入点，财政“扁平化”改革取得较大进展。2009年6月，财政部更是明确给出了“省直管县”改革的时间表，总体目标是2012年底前，全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。截至2013年底，全国共有28个省（自治区），1080个县（市）实行了“省直管县”财政管理体制。当前开展的“省直管县”财政改革也为行政上的“省直管县”体制和“减少行政层级”的改革奠定了基础、创造了条件。随着经济和社会的发展，“省直管县”必将在有条件的地方向减少行政层级的行政体制改革深化。同时，行政层级的精简将有利于政府职能的转变，有利于进一步明确各级政府的职能范围和支出责任，实现与市场经济体制相适应的服务型政府转型。这一改革的全局意义和可扩展性是相当明显的。应继续推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的扁平化改革，把财政的实体层次减少到三级，推进省以下分税制改革。其意义是促进1994年以后始终不能贯彻落实的省以下分税制的进行。原来省以下的分税，实际上没能“过渡”到位，变成了五花八门、复杂易变、讨价还价、弊病明显的分成制和包干制。如果一旦分税制可以在省以下贯彻，其他的配套改革都可以有实质性的推进。过去中国约20种税怎么分的问题，多年探索，怎么都分不好，现在人们所抨击的很多地方政府的短期行为，与其合理职能相悖的表现，伴随制度条件的改变应都可以得到改造。

总体来看，中国的“省直管县”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革试点搞的那样，省主要对直管县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位；第二步是市和县分治，统一由省直管，重新定位市和县的功能，某些市毗连的县可改为市辖区；第三步是市改革，在合理扩大市辖区范围的同时，合理调整机构和人员，总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市（级别可保留，人员逐渐调整），全面落实市县分置，省直管县。在上述过程中，还可大力推进乡镇财政体制改革，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理其财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。

2.以合理调整事权为匹配逻辑。在顶层规划下调整、理顺中央与地方事权划分，包括中央事权、地方事权、中央与地方共担事权、中央委托事权、中央引导与鼓励事权等等，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。尽快将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，同时规范省以下政府的事权划分边界。

3.以地方税体系建设带动税制改革和政府间收入划分改革。建设和完善地方税体系，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。

落实《不动产登记暂行条例》，积极推进不动产统一登记工作，建立城乡统一的不动产登记制度；积极推进房产税立法，争取2015年至2016年房产税进入立法程序，加快立法以及实施程序。努力的目标是使之真正成为地方政府主体税种。大力推进资源税改革，以将“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头，进一步扩大资源税的征收范围。开征独立的环境保护税，并将该税种收入划分地方。扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方；将车辆购置税划归为地方收入；在积极推进“营改增”过程中，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

4.以规范的转移支付制度体现事权优先原则。按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持；适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目；尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行。此外，还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

5.以建立现代公共预算管理制度为基础性支撑。结合建立现代财政制度的要求，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算；把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”；配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策；落实新《预算法》关于地方债的规定，加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债；地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下，逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

6.以举债权和产权管理为重要组成要素。市场经济所要求的分税分级财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权，在大多数市场经济国家,地方政府债券市场已较为成熟和完善, 成为地方融资的重要途径和资本市场的有机组成部分, 在国家的经济发展尤其是地方经济的发展中发挥着十分重要的作用。新《预算法》赋予地方政府适度举债权，允许地方政府通过规范的法定程序，在有透明度和受监督的条件下以适当规模举债，筹集必要的建设资金， 这有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内市政建设等方面的高额支出， 把支出高峰平滑化分摊到较长时段中，并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能， 有效弥补地方政府收入的不足。