“十二五”已过半，节能减排的完成进度离目标尚存差距，推进形势十分严峻。5月26日，国务院办公厅发布关于印发《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》（以下简称《行动方案》）的通知，督促完成“十二五”节能减排降碳目标。

《每日经济新闻》记者在《行动方案》中看到，到2015年，节能环保产业总产值达到4.5万亿元，到明年，单位GDP能耗、化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分别逐年下降3.9%、2%、2%、2%、5%以上，单位GDP二氧化碳排放量两年分别下降4%、3.5%以上。

2年淘汰锅炉20万蒸吨

《行动方案》指出，“十二五”规划纲要明确提出了单位国内生产总值（GDP）能耗和二氧化碳排放量降低、主要污染物排放总量减少的约束性目标，但2011~2013年部分指标完成情况落后于时间进度要求，形势十分严峻。

5月26日，国家发改委、环保部召开的全国节能减排和应对气候变化工作电视电话会议上，环保部部长周生贤在分析节能减排降碳工作的主要问题和困难时指出，一是部分地区指标完成进度滞后；二是转方式调结构任务十分繁重，一些落后技术设备仍在使用，部分行业产能严重过剩；三是环境质量不容乐观，特别是雾霾天气范围扩大。

面对当前的工作形势，《行动方案》从大力推进产业结构调整、加快建设节能减排降碳工程、狠抓重点领域节能降碳、强化技术支撑、进一步加强政策扶持、积极推行市场化节能减排机制、加强监测预警和监督检查、落实目标责任等8个方面提出了30项措施要求。

就加快发展低能耗低排放产业来说，《行动方案》要求，加强对服务业和战略性新兴产业相关政策措施落实情况的督促检查，力争到2015年服务业和战略性新兴产业增加值占GDP的比重分别达到47%和8%左右。加快落实《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》（国发〔2013〕30号）。到2015年，节能环保产业总产值达到4.5万亿元。

国研中心资源与环境政策研究所副所长李佐军告诉 《每日经济新闻》记者，现在节能环保产业总体还在发展，市场有热情，政府在鼓励。但是，在目前经济下行的压力下，节能环保产业机制还没有完全建立起来，能否达到期望产值还有很大疑问。

除产业结构调整外，调整优化能源消费结构一直是节能减排工作的核心之一。《行动方案》指出，实行煤炭消费目标责任管理，严控煤炭消费总量，降低煤炭消费比重。大力发展非化石能源，到2015年非化石能源占一次能源消费量的比重提高到11.4%.加快更新改造燃煤锅炉。开展锅炉能源消耗和污染排放调查。实施燃煤锅炉节能环保综合提升工程，2014年淘汰5万台小锅炉，到2015年底淘汰落后锅炉20万蒸吨。

值得注意的是，从公布的2014~2015年各地区燃煤锅炉淘汰任务分配来看，山东淘汰2.3万蒸吨，河北淘汰2.2万蒸吨，远超过其他地区。

《行动方案》介绍，分配淘汰任务参考了各地区现有的中小锅炉容量，并加大了大气污染防治重点地区的淘汰力度。

实施煤炭等资源税从价计征改革

国家发改委主任徐绍史在上述电视电话会议上要求，要以改革精神，开拓思路、对症下药，通过体制机制创新激发节能减排降碳内生动力。他提出了6个方面的要求。

徐绍史强调，要完善政策机制，发挥好价格、财税、金融等政策作用，引导各类资金进入节能减排降碳领域；要健全管理制度，抓好节能评估审查、能效“领跑者”等制度的落实，加快推进碳排放权、节能量和排污权交易等市场化机制建设。

“推进节能减排降碳工作，主要是三种手段：行政手段、市场手段、法制手段，目前主要采取的是行政手段，今后我们更多的是依靠市场手段。”李佐军认为，最终形成多种手段共同着力。

在政策扶持方面，《行动方案》提出了完善价格政策、强化财税支持和推进绿色融资3个支持方向。其中，在财政支持中，《行动方案》要求，各级人民政府要加大对节能减排的资金支持力度，整合各领域节能减排资金，加强统筹安排，提高使用效率，努力促进资金投入与节能减排工作成效相匹配。严格落实合同能源管理项目所得税减免政策。实施煤炭等资源税从价计征改革，清理取消有关收费基金。开展环境保护税立法工作，加快推进环境保护费改税。

据《每日经济新闻》记者了解，近年来积极推进的碳排放权交易市场建设，成为推行市场化节能减排机制的重要手段。

《行动方案》要求，推进碳排放权交易试点，研究建立全国碳排放权交易市场。加快制定节能量交易工作实施方案，依托现有交易平台启动项目节能量交易。继续推进排污权有偿使用和交易试点。

实际上，“十二五”前3年节能减排工作推进情况显示，全国化学需氧量、二氧化硫减排进展超过预期，氨氮减排进度与时间进度基本同步，而氮氧化物后两年的减排任务艰巨。

《行动方案》强调，海南、甘肃、青海等节能降碳目标完成进度滞后的地区，要抓紧制定具体方案，采取综合性措施，确保完成节能降碳目标任务。云南、贵州、广西、新疆等减排工作进展缓慢地区，要进一步挖掘潜力，确保完成减排目标。此外，强化京津冀及周边、长三角、珠三角等重点区域污染减排，尽可能多削减氮氧化物，力争2014~2015年实现氮氧化物减排12%，高出全国平均水平2个百分点。18个节能减排财政政策综合示范城市要争取提前一年完成“十二五”节能目标，或到2015年超额完成目标的20%以上。