根据中央的部署，2017年的基调是稳中求进，依然推进积极的财政政策。但积极的财政政策主要包括两个方面：一是发债，二是减税。那么，我们的侧重点又在哪里呢?

　　发债需要防范财政风险，目前的债务规模尤其是地方政府的债务规模已具有一定的风险，显然，不会以发债作为导向。因此，结论显现，未来我们将依赖于“减税”作为导向推行积极的财政政策，进而实现供给侧结构性改革。

　　坦率讲，以减税作为积极财政政策的导向，政府必然要承担巨大的财政压力。在税制不变的前提下，税收收入的增长是随经济收入的增长而波动的，全球经济仅为约3%的增幅、经济收入下降、税收收入下降，再加上减税，“双降”的前提下，财政压力之大是可以预见的。因此，在稳中求进的前提下，我们必然要继续采用结构性减税的手段。目标是要减税，但核心在调整税制结构。

　　结构性减税：由企业税负向个人税负的转移

　　由此，我们引出一个问题，税制结构的调整中，我们最需要减少的是谁的税负?

　　笔者认为，当然是企业的税负。目前，中国企业的税负痛感指数较高很重要的一个原因在于：当税收总额不变的前提下，纳税人越少，平均到每一个纳税人的税负便会越高。

　　长期以来，中国的文化、经济、社会的基础促使我国的税收负担主要由企业来承受，尤其主要集中在中央企业、上市公司及股份制企业等身上。而自然人的纳税贡献在税收总额中占比不到10%。事实上，中国自然人纳税人的总额远远大于企业纳税人的总额。基于以上的逻辑，若税收总额保持相对稳定，目前又基于经济发展的特定要求需要降低企业税负，那么最有可能的结果是将企业的税收负担部分疏导至个人层面。

　　当然，在此所指的个人层面显然不是所有人，因为个税影响面较广，从收入分配的角度也好，从社会稳定的角度也好，都不可能全面提高个税税负。那么，必然的结果便是将企业的税收负担部分疏导至高收入的个人层面。这样一方面降低了企业税负，缓解了企业压力，促进经济增长;另一方面，由于调整了个税的结构，收入高的人纳更多的税，便在某种意义上调节了收入分配，有利于社会的公平。

　　向哪些高收入的个人征收更多的个税?

　　按以上逻辑，假设税负结构由企业分解一部分到高收入的个人，那么下一个问题必然是，收入的来源是多元化的，有些人通过财产获得收入，有些人通过劳动获得收入，那么我们的税制设计是否需要考虑到这两者之间的差异呢?

　　目前，我国现有的个税采用分类计征，这种计税的方式最大的优点是简便，最大的缺点是无法实现公平。例如，两个具有同样收入总额的纳税人，有可能因为收入的来源、类型不一样，涉及的应税项目不一样，所缴纳的个税不同。

　　因此，有两个非常值得研究的问题便产生了：一是是否应该按照不同的收入来源而征不同的税?世界大多数国家的所得税均会区别积极所得与消极所得、投资所得与投机所得，只有把财产性所得与劳动所得区别开来，才能鼓励大家增加劳动，创造就业，实现价值。所以，应该对劳动所得课以低税，对财产所得课以更高的税，这样才能在真正意义上促进社会收入分配的公平。

　　第二个问题是，假设税制设计的思路是对劳动所得课低税，那么降低哪一类型收入群体的税负将产生最优效果?当然，这里的效果首先以经济学永恒的命题——增长为例，劳动力与资本均为最重要的生产要素，其对经济增长均会产生积极效应。但不同国家政府的导向是不一样的，长期以来我国均以投资作为拉动经济增长的动力。但经过自改革开放30多年来的投资导向政策，尤其是政府投资的导向，投资的效率以及其对经济增长的贡献在减缓。

　　因此，未来中国的可持续性发展中，不能再忽视人力资本对经济增长的贡献了。人力资本与劳动力最本质的区别在于，只有当劳动力有了知识及技能的投入，才形成人力资本。经济学的传统理论早就印证了人力资本对经济增长的贡献，事实上，在过去30年间，中国经济的高速发展，除了投资以外，人力资本也在超额投入。在这样的背景下，笔者认为未来个税制度的设计应高度关注这样的一个问题：假设对以依赖技术获得报酬的人力资本、主要体现为由各类型的技术人才构成的中等收入阶层课以重税，则会产生抑制效应，最终人力资本投入的减少必然会影响劳动的产出，最终抑制经济增长。

　　但个税的设计，通常会根据收入总额进行超额累进税率，即收入越高税率越高，税负则越重。假设其无法分辨出收入的来源，由于工资薪金收入在税收稽查上的便利性，那么最有可能的结果是大量的技术人才被课以重税，这对中国经济将产生不利影响。相反，那些由于市场机制不完善，导致资源配置不合理，利用信息不对称或垄断性政策等获得超额回报的财产性所得，却未必需要缴纳与劳务相同的税收，必然导致进一步拉大收入差距。

　　以目前税制中的工资薪金与投资所得为例，当工资薪金的应纳税所得超过每月8万元时，需课征45%的税(可以减去速算扣除数13505元);但如果是房屋租赁所得，哪怕收入是80万元，也最多需课征20%的税;而如果个人转让上市公司股票取得的所得，即使赚了800万元，目前暂时也不需缴纳个税。

　　征收管理：个税改革落地的前提条件

　　多年以来的实践告诉我们，为什么我国不能像美国、澳大利亚等国家的税制一样，主要由个人贡献税收，而不是法人?原因在于，我国很难向自然人征税。根据我们的征管条件，向法人征税比向自然人征税便利得多。

　　举个最简单的例子，迄今为止，中国的法人是具有纳税人识别号的，但自然人没有纳税人识别号。换言之，连纳税人身份都无法识别，如何对其征税?自然难度十分高。

　　再举个例子，自然人的收入来源，除了要证明其合法性外，应税收入还需提供完税凭证。当然，这里的完税凭证不仅仅是指代扣代缴了个税，给开具一个完税凭证。从某种意义上讲，如果是营业收入，就应有增值税发票，除非是免税的(通常免税的也有免税的凭证);如果是从企业分配而来的收入，就需证明其来源的性质，如果是股息红利则需缴纳股息红利的个税。有些纳税人甚至认为从企业账户直接把收入转入个人账户便可避税，事实上已经涉及偷税漏税。

　　因此，个税改革能否落地，征收管理是关键。如果征管层面无法实现有效征收，便会产生扭曲效应，无法实现个税的公平。笔者在以前的文章中也多次提到，有效征收率的提高对于世界各国的税务当局而言，都是一个世界性难题。尤其是对于个税而言，其在征管上投入的成本与所征收的税收之间，投入产出比远低于加强对法人的征管。

　　所以，我们的讨论又回到了原点，显然，要缓解中国的税负压力，有必要将部分企业税负引导到以财产性收入为主的高收入个人，但要实现这一点，将面临着更高的征管成本投入，未必能够产生预期的税收收入规模。这对于当前我国的税制改革而言，将是一项十分艰巨的任务。

　　当然，数字经济的发展，通过更优的技术手段来破解这样的难题，不失为其中的一种选择。此外，对于低收入人群而言，通过提高个税的标准扣除及专项扣除，使其自然排除在纳税群体以外，一方面实现了社会的公平，另一方面就征管而言则降低了征管成本，提高了征管效率，未来征管力量便可集中在最为核心的应税人群，也不失为另一种选择。

　　(作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长)